تفكيك خارطة طريق التحول العادل للطاقة في إندونيسيا

المصدر: indonesiaatmelbourne.unimelb.edu.au

ستكون الطاقة الشمسية هي نقطة التركيز في تحول الطاقة في إندونيسيا. تصوير بنك التنمية الآسيوي من فليكر.

16 نوفمبر 2023

إن شراكة التحول العادل للطاقة في إندونيسيا (JETP) عبارة عن صندوق يصل إلى 20 مليار دولار أمريكي مخصص للاستثمار في الطاقة النظيفة على مدى السنوات الثلاث إلى الخمس القادمة. وقعت إندونيسيا على الصفقة مع مجموعة الشركاء الدوليين – بقيادة الولايات المتحدة واليابان – في قمة مجموعة العشرين في عام 2022.

وكجزء من التزاماتها بموجب هذا الإطار، أصدرت إندونيسيا خطة شاملة للاستثمار والسياسات (CIPP) تعرض تفاصيل خريطة طريق للوصول إلى ذروة الانبعاثات في عام 2030 والوصول إلى صافي الانبعاثات بحلول عام 2050.

وبموجب السيناريو الذي تم تصميمه في CIPP، من المتوقع أن تكون الطاقة الشمسية هي المصدر الرئيسي الجديد للكهرباء في إندونيسيا. يجب أن تنمو بسرعة من 0.1% من توليد الطاقة في عام 2022 إلى 8% بحلول عام 2030. كما تحتاج الطاقة الحرارية الأرضية والطاقة الكهرومائية والطاقة الحيوية إلى النمو بسرعة. ومن المتوقع أن ترتفع نسبة الكهرباء المولدة بكافة أشكال الطاقة المتجددة من 13% عام 2022 إلى 44% عام 2030.

ومع دخول المزيد من الطاقة المتجددة إلى الخدمة، سيتم التخلص التدريجي من الفحم ولكنه سيظل مصدرًا مهمًا للطاقة على المدى القريب.

ويتطلب الاستثمار الخاص إصلاحات السوق

ولتحقيق هذه الأهداف الطموحة، سيلعب القطاع الخاص دورا رائدا في تمويل المشاريع وتطويرها. لا تتمتع إندونيسيا ومرفق الكهرباء المملوك للدولة، بسجل حافل عندما يتعلق الأمر بتحفيز القطاع الخاص على تطوير الطاقة المتجددة، وخاصة طاقة الرياح والطاقة الشمسية. يوصي CIPP بعدد من الإصلاحات الموجهة نحو السوق لتسريع هذه العملية والتأكد من أن الأمور ستكون مختلفة هذه المرة.

أحد الإصلاحات الرئيسية يتعلق بسعر الفحم. ونظرًا لامتلاك إندونيسيا احتياطيات كبيرة من الفحم، تضع الحكومة حدًا أقصى للسعر الذي يمكن بيع الفحم به لمحطات الطاقة المحلية، وعادةً ما يكون ذلك بأسعار أقل من أسعار السوق. وبما أن الفحم هو المصدر الرئيسي لتوليد الكهرباء في إندونيسيا، فإن التحكم في سعر مدخلات الوقود هذا يقلل من تكاليف التوليد ويساعد على إبقاء تكلفة التجزئة للكهرباء منخفضة.

ويضغط CIPP بقوة من أجل إزالة هذا الحد الأقصى للسعر، وشراء الفحم وبيعه محليا بسعر السوق الحقيقي. والسبب هنا هو أنه كلما زاد سعر الفحم، كلما أصبح أقل جاذبية كمصدر لتوليد الكهرباء.

ويستهدف الإصلاح الثاني نموذج أعمال PLN. في إندونيسيا، يكون السعر الذي يدفعه المستهلكون لكل كيلوواط ساعة من الكهرباء ثابتًا اعتمادًا على نوع العميل والخدمة، وعادةً لا يتغير حتى لو زادت نفقات PLN. وهذا يعني أن PLN تعمل غالبًا بخسارة سنوية كبيرة، وتغطي الحكومة هذه الخسائر من خلال وسائل مختلفة، بما في ذلك الإعانات.

وهذا حسب التصميم. وكما هو الحال مع الحد الأقصى لأسعار الفحم، فإن الهدف هو ضمان عدم تمرير التكاليف المرتفعة إلى المستهلكين. يدعو CIPP PLN إلى التخلص من هذا النظام واعتماد "نموذج إيرادات تطلعي" يحسب بشكل أفضل التكلفة الحقيقية لتوليد الكهرباء. ويكاد يكون من المؤكد أن مثل هذا الإصلاح سيتطلب من المستهلكين دفع أسعار أعلى.

يتضمن الإصلاح الثالث دور PLN في الاستثمار الخاص وتطوير الطاقة المتجددة. تمتلك PLN وتدير نظام النقل والتوزيع الوطني في إندونيسيا، وعندما يدخل مطورو القطاع الخاص السوق الإندونيسية، يتعين عليهم بيع طاقتهم إلى PLN. لا يوجد مشترين آخرين لأن PLN تحتكر التوزيع. ولذلك، قبل أن توافق مؤسسة مالية على تمويل مثل هذا المشروع، يجب على المطور عادةً أن يتوصل إلى اتفاقية شراء الطاقة (PPA) مع PLN التي تحدد الشروط التي ستشتري المنشأة بموجبها الطاقة.

يقدم CIPP العديد من التوصيات حول كيفية قيام PLN بجعل هذه الاتفاقيات (وعملية الشراء بشكل عام) أكثر "قابلية للتمويل المصرفي" - أي أكثر جاذبية للمؤسسات المالية التجارية والمطورين من القطاع الخاص. الموضوع الرئيسي لهذه التوصيات هو تحويل حصة أكبر من المخاطر من البائع (مطور المشروع) إلى المشتري (PLN، وفي نهاية المطاف، حكومة إندونيسيا)، من خلال آليات مختلفة.

توصي CIPP أيضًا بأن تتعامل PLN مع العديد من الخطوات الأكثر تحديًا في تطوير المشروع، مثل دراسات الجدوى وحيازة الأراضي، ثم تقديم مشروع للمناقصة للمطورين بمجرد الانتهاء من الكثير من الإجراءات القانونية بالفعل. ومن المؤكد أن هذا، إلى جانب أحكام "إزالة المخاطر"، سيجعل المشاريع أكثر جاذبية للمستثمرين والمطورين من القطاع الخاص. ولكن ما إذا كان هذا شيئًا تكون PLN قادرة وراغبة في القيام به، وما قد تتوقع الحصول عليه في المقابل، فهذا سؤال آخر.

ويتصور برنامج CIPP تعبئة التمويل الخاص لتطوير الطاقة المتجددة على نطاق واسع باستخدام مزيج من أدوات السوق التقليدية. يُطلب من الدولة "إزالة المخاطر" عن جزء من هذه الاستثمارات، ومن المتوقع أن تتطور PLN إلى شيء يشبه مؤسسة تجارية تقليدية. ويقدر برنامج CIPP أن إندونيسيا ستحتاج إلى 96 مليار دولار من الاستثمار في الطاقة المتجددة وتحسين الشبكات من الآن وحتى عام 2030، وسوف تساعد زيادة التعريفات الجمركية على المستهلكين في دفع تكاليف هذه التنمية المتسارعة.

ويهدف المواءمة بشكل وثيق بين أسعار الكهرباء وتكاليف الإنتاج إلى تحسين قرارات الاستثمار والتخطيط والمشتريات على المدى الطويل وجعلها أكثر استجابة لظروف السوق. ولأن بناء وتشغيل تكنولوجيات مثل الطاقة الشمسية أصبحت غير مكلفة على نحو متزايد، فمن الطبيعي أن تؤدي إشارات أسعار السوق التنافسية إلى تحويل الاستثمار نحو مصادر الطاقة المتجددة لأنها أرخص من الفحم.

ولكي تنجح هذه الخطة على النحو المتوخى، فلابد من جعل قطاع الطاقة في إندونيسيا يعمل وكأنه سوق تتسم بالكفاءة والتنافسية. ولهذا السبب يضغط CIPP بقوة لإزالة الحد الأقصى لسعر الفحم. وإذا تمكنت محطات الطاقة المحلية من الاستمرار في الحصول على الفحم بأقل من القيمة السوقية بسبب التدخل الحكومي، فإن الأسعار تصبح عديمة الفائدة كإشارات لأنها لا تعكس الواقع الاقتصادي.

قد تتفوق السياسة على الأسواق

تاريخياً، لم تكن إشارات الأسعار التي تحددها الأسواق فعالة بشكل خاص في قطاع الطاقة الإندونيسي. في الواقع، أحد الأهداف الواضحة لسياسة الطاقة في إندونيسيا هو حماية المستهلكين من التكلفة الحقيقية لتوليد الطاقة. تريد الحكومة الإندونيسية توفير الكهرباء للمستهلكين بأسعار منخفضة ومستقرة، معزولة عن التقلبات في أسعار السلع الأساسية وغيرها من العوامل الخارجية.

إن القدرة على تحديد سقف للأسعار المحلية للفحم تشكل عامل جذب لصناع السياسات لهذا السبب بالذات. بعد الوباء، عندما ارتفعت أسعار الفحم بشكل كبير حول العالم، لم تتحرك فواتير الكهرباء في إندونيسيا كثيرًا. ويرجع ذلك إلى أن الشرطة الوطنية الفلبينية ــ والحكومة في نهاية المطاف ــ كانت تستوعب الخسائر وكانت أسعار الفحم ثابتة بشكل مصطنع.

تعتبر السيطرة على الأسعار أداة سياسية قوية، ومن غير المرجح أن تتخلى عنها حكومة إندونيسيا بسهولة. وسوف تكون شديدة المقاومة لأي إطار سياسي يتوقع من المستهلكين أن يتحملوا فيه زيادة تكاليف التشغيل والاستثمار بسبب الآثار السياسية المترتبة على ارتفاع الأسعار. وشهدت البلاد احتجاجات واسعة النطاق عندما حاولت خفض دعم الوقود في عام 2022.

إن الدعوة إلى إصلاح PLN وهيكل قطاع الطاقة الإندونيسي وأن يصبحا أكثر استجابة لإشارات الأسعار في سبع سنوات فقط هي رؤية طموحة للغاية. إن توقع أن يتحمل المستهلكون التكاليف المتزايدة للتحول في مجال الطاقة في حين تمتص الدولة مخاطر التنمية لتحفيز المزيد من الاستثمار الخاص لن يكون اقتراحا جذابا للحكومة الإندونيسية.

من الواضح أن خارطة الطريق الاستثمارية لبرنامج JETP قد تمت كتابتها بهدف جعل قطاع الطاقة المتجددة في إندونيسيا أكثر جاذبية لرأس المال الخاص. والأمر الأقل وضوحا هو ما إذا كانت الخطة تأخذ في الحسبان بالقدر الكافي واقع الاقتصاد السياسي في إندونيسيا ومصالح وحوافز أصحاب المصلحة الرئيسيين مثل PLN كما هي في الواقع، وليس كما يرغب المستثمرون والأسواق العالمية في أن يكونوا.